Интеграция и суверенитет в 21 веке
Доклад директора Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) Т.В. Бордачева на конференции «Экономические аспекты Евразийской интеграции и Армения»
Доклад директора Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) Т.В. Бордачева на конференции «Экономические аспекты Евразийской интеграции и Армения» (Ереван, 16 марта 2013 г.)
Современный мир и существующие в нем форматы интеграционных, или близких по смыслу к таковым, отношений, предоставляют отдельным государствам целый ряд возможностей налаживания самого тесного взаимодействия с интеграционными группировками или торговыми блоками. В большинстве своем такие возможности ориентированы на те страны, которые по разным причинам не хотят, либо не могут, стремиться к полноценному членству в таких международных объединениях.
Например, Европейский союз может предложить таким партнерам 3 рамочных сценария отношений. При первом варианте уместным сравнением представляется «политика развития» ЕС, которую он проводит по отношению к развивающимся странам Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ). С ростом экономической зависимости от ЕС политические требования последнего к странам-партнерам занимали все большее место. Так, Ломейские соглашения Европейского экономического сообщества с наименее развитыми странами появились в 1975 году и первоначально концентрировались только на гуманитарной помощи и содействии в развитии бывших колоний. Однако постепенно все большее значение приобретает принцип так называемой политической обусловленности. Он позволяет приостанавливать помощь и даже вводить санкции при нарушении партнером принципов демократии или несоблюдении им прав человека. Впервые этот принцип официально вводится в Ломейские соглашения в середине 1990-х. А в ныне действующем соглашении положение о политической обусловленности уже полностью интегрировано во все аспекты договора. Стоит ли говорить о том, что такая политика ЕС существенно ограничивает свободу действий его партнеров.
Во втором случае степень интеграции (при сохранении доминирующего положения европейской экономики) настолько велика, что страна-партнер попросту не сможет позволить себе резких внешнеполитических движений. Любой выпад или проявление политической самостоятельности (а что является выпадом, будут решать в Брюсселе) станет основанием для натягивания экономических «вожжей». Примером такого типа отношений может служить Турция: любые политические инициативы Анкары, не соответствующие направлению действий ЕС, воспринимаются европейцами резко негативно.
Наконец, в третьем случае страна-партнер оказывается в ситуации, сходной с нынешним положением Норвегии и Швейцарии, которые по разным причинам (разногласия по экономическим вопросам, историческая ориентация, боязнь потерять независимость) не вступают в ЕС. Тем не менее степень их сближения с Евросоюзом настолько велика, что они вынуждены во всем следовать логике Брюсселя и фактически принимать законодательство, в разработке которого не участвуют и которое не всегда отвечает их интересам. Необходимо, однако, подчеркнуть, что если Норвегия делает это на базе соглашений о Европейском экономическом пространстве и соответствующих обязательств, то Швейцария до последнего времени воспринимала нормы ЕС сугубо добровольно для сохранения и дальнейшего развития сложившегося комплекса экономических связей.
При этом, как показывает практика Норвегии, отношения которой с ЕС закреплены Договором о Европейском экономическом пространстве, принятие законов, разработанных в Брюсселе, не всегда проходит бесконфликтно. Когда принимаемый ЕС законопроект противоречит интересам Норвегии (например, директива о лицензировании месторождений нефти 1992 года), конфликт ведет к судебному разбирательству в отношении Осло. В судебном порядке Норвегию принуждают принять соответствующие нормы ЕС. (Так случилось, в частности, при введении в действие директивы по либерализации рынка природного газа 1998 года.) По правилам Европейского экономического пространства страны, не входящие в ЕС, теоретически могут наложить вето на обязательность принятия того или иного законопроекта. Однако на практике это будет означать разрушение ряда экономических отношений (или, по крайней мере, угрозу их слаженному функционированию).
При том, что именно «норвежский» сценарий для любого внешнего партнера наиболее благоприятен, надо понимать, что следствием экономической интеграции данного типа неизбежно будет и более тесная координация внешней политики, включая формирование единой позиции по ключевым международным проблемам. Также важным условием устойчивости этого вида взаимоотношений являются сопоставимый экономический вес партнеров, одинаковый уровень их развития и отсутствие технической и финансовой помощи со стороны Евросоюза. (По ряду позиций Норвегия сама вносит вклад в бюджет ЕС.) Никто из партнеров ЕС на Востоке данным критериям пока не отвечает.
Принятие страной законодательной базы ЕС в условиях, когда у нее отсутствует даже теоретическая перспектива вступления в союз, означает, что данное государство низводится до положения фактического сателлита обновленного Европейского союза. Такое дискриминационное положение приведет Россию с ее геополитическими амбициями к неизбежной напряженности в отношениях со старшим партнером. Поэтому предлагаемая Брюсселем модель экономического сближения через принятие законодательства ЕС будет проблемной с политической точки зрения.
Кроме того, фактическое отсутствие у страны-партнера ЕС права и возможности сколько-нибудь серьезно влиять на параметры «общей» законодательной базы поставит под вопрос демократическую легитимность такого «сожительства».
Аналогичным образом могут структурировать свои отношения с невступающими в них странами и интеграционные объединения на пространстве СНГ, наиболее продвинутым из которых является Таможенный союз. Они, как показывает представленный в начале 2013г. доклад Евразийского банка развития, также ориентируются на наработанные в ЕС технологии «полуинтеграционного» взаимодействия. И также, хотя и не столь открыто, постулируют выключенность партнера из механизма принятия политических решений. Поэтому любая страна «общего соседства», ведя переговоры об общем экономическом пространстве с Евросоюзом или Таможенным союзом, должна отдавать себе отчет: за возможность пользоваться преимуществами единого рынка придется платить ограничением политической самостоятельности.
Невольному ужесточению позиции торговых блоков в отношении своих периферийных партнеров способствуют и процессы глобального характера, все более ужесточающие правила игры на международной арене. К числу таковых необходимо отнести, в первую очередь, конфликт между тем, что мир становится все более единым экономически и все более раздробленным политически. Рост суверенных амбиций и попыток решить все проблемы на национальном уровне вступает уже в прямое противоречие с финансово-экономической глобализацией, разрывает ее ткань и ведет к углублению кризисных тенденций.
Во-вторых, все большую роль играет демократизация международной политики, рост самостоятельности отдельных государств. Эта «глубинная разморозка» впервые проявилась во все более растущих глобальных амбициях Китая, национальных интересах и амбициях других стран «растущей» Азии. Турция, бывшая на протяжении десятилетий стабильным союзником стран Запада по НАТО, все более активно примеряет на себя одежды региональной сверхдержавы. В свою очередь, требования учета все большего количества мнений ведут к стремительной эрозии наиболее избалованных «детей Холодной войны» – международных институтов. Теперь уже не только в сфере безопасности: эффективность ООН стала во многом жертвой уже первого этапа глобальной геополитической катастрофы в 1990-е годы.
В-третьих, рост международного веса новых стран и попытки «стариков», победителей в Холодной войне, отстоять с таким трудом завоеванный status quo ведут к возвращению весьма консервативных трактовок понятий суверенитет и суверенные права. И вот уже не только лидеры новичков в международной политике или традиционно пекущихся о своем суверенитете США, а вполне респектабельные главы государств Европы начинают говорить о необходимости отстаивать национальные интересы.
И, наконец, в арсенал средств решения частных внешнеполитических задач крупных держав все более активно возвращается военная сила. Спору нет, страны ЕС и США достаточно уверенно применяли силу и угрозу силой еще на этапе обустройства наследства СССР. Однако тогда речь шла о достижении весьма ограниченного круга задач. И никому на Западе не приходило говорить в 1999г., что цель операции НАТО против Югославии – это заставить Слободана Милошевича уйти в отставку или, того хуже, подвергнуть нетрадиционному способу повешения. Необходимость же прибегать к оружию, по поводу и без, свидетельствует об одном: у международного сообщества нет способов предотвратить возникновение и эскалацию конфликтов.
Все эти структурные процессы в мировой экономике и политике ведут к беспрецедентной по историческим масштабам регионализации международной жизни и формированию закрытых экономико-политико-военных блоков. Целью таких объединений, в одно из которых трансформируется, пытаясь сохранить себя от распада, Европейский союз, и которым стремится стать Таможенный союз России, Казахстана и Белоруссии, является создание легитимной основы для протекционистской защиты стран-членов от международной конкуренции. Возможна ли жизнь вне блоков и насколько комфортным будет, особенно для малых государств, существование на условиях неполного членства – покажет время.
Пока выбор, стоящий перед странами «общего соседства» России и ЕС, не имеет недопустимо жесткого характера. При этом стратегия России основана на исключительно, часто даже излишне, прагматичном меркантилизме и стремлении к извлечению именно экономических выгод. Хотя, как свидетельствуют исследования, и для всех участников интеграционного процесса. В сердце такой политики находится глубокое, укоренившееся у российских лидеров и государственных служащих в конце 1980-х гг. представление о том, что Россия не должна «кормить нахлебников» из числа бывших союзных республик СССР. Не должна повторять опыта, при котором все усилия союзного центра были, по мнению многих российских наблюдателей, направлены на развитие союзных республик, а России оставались крохи.
Кроме того, в основе отношения Москвы к интеграционным процессам на пространстве бывшего СССР лежит полное вымывание из национальной внешней политики идеологической составляющей. Решительный отказ от «большой идеологии» произошел еще в конце 1980-х гг. и стал колоссальным облегчением для отечественной элиты, политической и экономической дипломатии. Последовавшие в первой половине 1990-х гг. попытки примкнуть к лидировавшему тогда идеологическому течению (либеральному, представленному ведущими странами Запада) оказались несостоятельны. Они столкнулись с непреодолимыми препятствиями в виде необходимости внутренней трансформации, к которой Россия оказалась не готова.
Сыграла свою роль и неспособность потенциальных идеологических союзников (США и других стран Запада) к более гибкой политике. Последняя должна была бы быть основана, если пользоваться определениями Генри Киссинджера, на отказе от «конверсии» бывшего противника по собственному образцу (как это произошло в свое время с Германией) в пользу того, чтобы содействовать его «эволюционированию» к статусу дружественного, но самостоятельного партнера.
Стратегия же и практика Европы неотрывна от так называемого «ценностного измерения» – идеологически обоснованного навязывания партнерам правил и норм внутренней организации общества, присущих странам Евросоюза. Это ценностное измерение часто становится препятствием для успешности внешней политики ЕС. Отступление от него становится, как правило, объектом критики внутри Евросоюза и насмешек со стороны внешних игроков. Но отказаться от идеологической внешней политики Европа не может. В том числе и, как видно из приведенного выше анализа моделей «протоинтеграционного» взаимодействия, в рамках отношений со странами общего с Россией соседства.
При этом Россия и Европа на постсоветском пространстве не являются естественными конкурентами, не могут и не должны таковыми быть. «Товары», предлагаемые ими странам «общего соседства», и отрасли экономики, которые могут интенсивно там развиваться, совершенно разные. Европа предлагает товары высокой степени переработки, сельскохозяйственную продукцию и услуги. Россия предлагает гарантии безопасности и рынки сбыта для товаров из стран-партнеров.
Современный мир дает возможности интегрироваться в региональные группировки без потери суверенитета – просто путем объединения суверенитетов в рамках сильной региональной группировки с межправительственной природой межстранового взаимодействия. Такой группировки, где все важные решения принимаются на основе равенства голосов малых и больших государств. Но современный мир предлагает и другую возможность – активно сотрудничать, участвовать в соглашениях об ассоциации, воспринимать законодательные нормы партнера и фактически терять суверенитет, не приобретая ничего в политическом отношении. Выбор за теми, кто принимает ответственные политические решения.
Текст доклада на сайте Союзинфо