Два пути дезинтеграции Евросоюза
Евросоюз ждет развитие в рамках философии функциональной дезинтеграции, подобно тому как в основу строительства единой Европы был положен принцип функциональной интеграции
Т.В. Бордачев - заместитель декана факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ
Европа, настоящее которой еще недавно воспринималось как синоним истории успеха, а будущее — как маяк для всего человечества, уже несколько лет не может выбраться из полосы затмения. За последние четыре года ни одна из масштабных инициатив, направленных на преодоление кризиса интеграции, ни одно из решений следующих один за другим саммитов Европейского союза не реализованы в полном объеме. Вместо этого налицо фактическое расслоение Европы на бедные и богатые страны. Возникли условия, когда «отличники» (Германия) могут выдвигать «двоечникам» (Кипр) требования, подрывающие всю философию экономики последних. Политический вес Брюсселя неуклонно снижается. Что, в свою очередь, ставит перед соседями единой Европы вопрос, каковы могут быть сценарии того, что еще несколько лет назад представлялось немыслимым, — распада или качественной деградации Евросоюза.
При этом вульгарного распада Европейского союза по аналогии с распадом СССР ожидать не приходится. Хотя бы потому, что европейская интеграция не достигла сопоставимой с Советским Союзом степени федерализации и централизации государственного управления. Природа Евросоюза принципиально другая, и для бунта стран-членов против центра нет оснований. В ЕС отсутствует единая экономическая политика, а права и полномочия наднациональных институтов имеют скорее надзорный, чем правоустанавливающий характер. Это обеспечивает европейской интеграции политическую устойчивость. Другое дело, каким будет качество этого существования.
Исходя из оценки текущих событий и потенциала устойчивости европейской конструкции к внутренним и внешним вызовам, имеющим, впрочем, близкую природу, можно предвидеть два основных рамочных сценария развития Евросоюза в период 2013-2023 гг. Оба будут реализованы в рамках философии функциональной дезинтеграции, подобно тому как на заре строительства единой Европы в ее основу был положен принцип функциональной интеграции. И если тогда стержнем было постепенное перетекание полномочий с национального на надгосударственный уровень, теперь предстоит обратный процесс. Реальные права и полномочия Брюсселя будут постепенно переходить в руки стран-членов и создаваемых ими институтов сотрудничества в отдельных областях.
Эти институты будут, возможно, более эффективны. Однако они не смогут накапливать властные полномочия, идущие поверх суверенных прав государств. Наиболее вероятной в ближайшие годы представляется не очень интенсивная функциональная дезинтеграция. Политическим условием является невозможность новой ревизии основополагающего договора Европейского союза, что гипотетически и при максимальной демократизации процесса могло бы вдохнуть в интеграцию новую жизнь. Государства ЕС в своем большинстве вполне удовлетворены Лиссабонским договором и будут наращивать секторальное сотрудничество «на разных скоростях». Перспектива — выход к середине следующего десятилетия на символически единое сообщество, функционально разделенное на вертикальные (по сферам сотрудничества) и горизонтальные (по регионам) группировки. Наиболее важным индикатором служит способность или неспособность стран ЕС так усовершенствовать законодательную базу, чтобы принимаемые в рамках отдельных группировок решения не блокировали друг друга.
Второй сценарий — функциональная дезинтеграция высокой степени интенсивности, сопровождаемая физическим выходом отдельных государств из зоны евро или Евросоюза в целом. Спровоцировать его может новая волна мирового экономического кризиса и, как ответ на неспособность найти общее решение, активизация мер по преодолению негативных эффектов на национальном уровне. В этом случае темпы усыхания реальной дееспособности институтов Евросоюза и действенности европейского права будут столь высоки, что уже к концу текущего десятилетия Брюссель превратится с точки зрения его внутренней дееспособности в пустую раковину. Реальные полномочия перейдут к межправительственным органам, включая экспертные группы и комиссии.
Потеряв полномочия внутри единой Европы, институты ЕС, особенно Еврокомиссия, превратятся в таран, используемый странами-членами на переговорах с внешними партнерами, а также в инициатора законодательства, дискриминационного по отношению к России, Китаю, Индии и остальным. Наглядным примером такой методики является нашумевший Третий энергетический пакет, принятый исключительно в интересах стран Евросоюза и позволяющий им существенно повысить госконтроль над энергетической сферой. При этом в конфликт с основными странами-поставщиками, прежде всего с Россией, втягивается именно Еврокомиссия, оставляя отношения между Москвой и национальными столицами практически безоблачными и давая Берлину, Риму или Вене возможность играть на двух досках.
При обоих сценариях развития никто не будет объявлять о роспуске Европейского союза или проводить торжественный спуск звездно-лазоревого флага на площади Робера Шумана. В обоих случаях ЕС станет частью зоны свободной торговли Европы и США как одного из двух (второй — НАТО) инструментов консолидации Запада перед лицом вызова со стороны остального мира. Евросоюз сохранится в качестве совещательной площадки для согласования точек зрения и интересов политически, экономически и культурно близких стран. Эксперимент по федерализации Европы, о которой многие всерьез говорили в 1990-е гг., будет признан неудачным, и европейские государства постепенно перейдут к другим способам повышения собственной живучести в тревожном мире XXI в.