Тревоги - 2017
Каким будет мир в 2017 году? Достаточно оглянуться на десять лет назад, чтобы понять, как многое может измениться даже за такой ничтожный по историческим меркам срок.
Каким будет мир в 2017 году? Достаточно оглянуться на десять лет назад, чтобы понять, как многое может измениться даже за такой ничтожный по историческим меркам срок. В 1997-м, на пике эйфории после «холодной войны», никто не предсказывал потрясений, однако следующее десятилетие изобиловало военными конфликтами и нарастанием хаоса в международных отношениях.
dv_suslov
Спрогнозировать внешние условия развития нашей страны на предстоящие годы -- такова цель проекта «Мир вокруг России: 2017», осуществленного в рамках Совета по внешней и оборонной политике в канун его 15-летия. Коллектив авторов из Высшей школы экономики, Института стратегических оценок и анализа, а также других исследовательских учреждений проанализировал глобальные тенденции и перспективы изменений в ключевых регионах мира. Мы публикуем сокращенную версию одного из разделов прогноза, который посвящен деградации системы глобального управления. Основной автор этого раздела -- заместитель директора по исследованиям Совета по внешней и оборонной политике Дмитрий СУСЛОВ.
Общее снижение управляемости является главной тенденцией развития международной системы сейчас и будет оставаться таковой в течение ближайшего десятилетия. Международное сообщество -- государства и негосударственные игроки -- не в состоянии обратить вспять тенденцию нарастания хаотичности. Большинство главных международных институтов и правил поведения выхолащиваются или оказываются неадекватными постоянно изменяющимся условиям. Непредсказуемость международного развития создает серьезный вызов, в том числе и безопасности традиционных лидеров международной системы, включая Россию. Одним из наиболее разрушительных факторов для системы глобального регулирования является тенденция к внутреннему ослаблению государств -- главных элементов международных отношений. В настоящее время данная тенденция проявляется на двух уровнях:
• в большинстве стран Африки и во многих государствах расширенного Ближнего Востока налицо деградация государственного управления и сокращение способности его институтов осуществлять свои базовые функции (обеспечение безопасности и правопорядка, гарантии в области образования и медицины);
• в государствах Европы и в США наблюдается неявный кризис политических систем и снижение качества государственной политики, что оказывает решающее влияние на способность международного сообщества осознать природу главных угроз и предложить адекватные и эффективные методы их устранения. С другой стороны, в ряде стран Восточной Азии и Дальнего Востока качество государственного управления, наоборот, повышается или, по крайней мере, сохраняется на нынешнем уровне. Это, однако, не способно компенсировать или обратить вспять общую тенденцию к деградации регулирования международной системы.
Деградация государственного управления развивающихся стран
В настоящее время в регионе Африки и расширенного Ближнего Востока (РБВ) существует несколько десятков стран, государственные институты в которых не способны эффективно управлять собственной территорией, населением и ресурсами. Для этих государств характерны массовая коррупция, неэффективность бюрократического аппарата, неспособность армии и полиции выполнять функции охраны государственных границ и правопорядка, распад силовых органов (вплоть до выхода из-под контроля центральных властей и превращения в бандформирования), нефункционирующая судебная система, недееспособность медицинской инфраструктуры, растущее отставание от потребностей стран и обществ в эпоху глобализации, в том числе от потребностей в области образования. На место государственных институтов в качестве поставщиков общественных благ приходят негосударственные факторы. Ими вполне могут быть (и часто являются) транснациональные террористические сети, в результате чего территория становится рассадником международного терроризма. Большинство стран с неэффективным государственным управлением не имеет шансов в обозримой перспективе приблизиться к западному уровню благосостояния и экономического развития. Многие деградируют в абсолютном отношении, что приводит к обнищанию населения. Распространение средств массовой информации ведет к потенциально дестабилизирующему политическому «пробуждению» населения стран РБВ, а также Африки, части отсталых стран Азии и Латинской Америки. Народные массы, до того не проявлявшие политической активности, осознают себя социумом и становятся двигателем политического процесса. Авторитарные системы оказываются к этому не готовы. В результате на пространстве РБВ растет популярность единственной альтернативы слабеющих коррумпированных режимов -- радикальных исламистов. Комплекс таких факторов, как деградация государственных институтов, нищета, отсутствие возможности влиять на политику, политическое «пробуждение» и доступ к информации, порождает массовые протестные настроения, радикализм и, как следствие, антизападный терроризм. Политические элиты деградирующих стран стремятся компенсировать свою слабость асимметричными методами. Иногда -- обретением оружия массового уничтожения (ОМУ). Оно призвано играть двуединую роль: сдерживание Запада и создание видимости могущества в глазах собственного населения. Однако оно не способно компенсировать нищету и отсутствие перспектив на улучшение. В случае падения того или иного режима и прихода к власти радикальных исламистов ОМУ может оказываться в руках международных террористических сетей. В этом случае теракт с его применением становится делом времени. Сегодня данная угроза связана в первую очередь с Пакистаном. Успешная борьба с этими вызовами и угрозами предполагает повышение качества государственного управления развивающихся стран и укрепление их государственных институтов.
Тенденции развития государственного управления в развивающихся странах к 2017 году
Наиболее вероятным сценарием представляется тот, при котором к 2017 году кризис государственного управления стран Африки и расширенного Ближнего Востока усугубится. Маловероятно, что за ближайшее десятилетие развитые страны накопят достаточно знаний и особенно политической воли, с тем чтобы стимулировать население развивающихся государств к созданию эффективных государственных институтов. Проводимая США политика «распространения демократии» угрожает лишить слабые страны последних элементов управляемости. С учетом нынешних политических настроений во многих странах РБВ и в Центральной Азии проведение там выборов способно привести к власти не сторонников демократии, а радикальных исламистов. Кроме того, успешная демократизация невозможна без предварительного создания эффективных государственных институтов (армия, правоохранительные органы, министерства). Чтобы всерьез заняться проблемой государственной слабости, следовало бы отказаться от признания формальной суверенности деградирующих и «несостоявшихся» государств. Однако маловероятно, что в ближайшее десятилетие это произойдет. Между тем воссоздание (или создание с нуля) эффективных государственных институтов возможно лишь через введение прямого внешнего управления. Осознание этого может прийти только к концу следующего десятилетия. Наконец, США и Европейский союз к 2017 году не будут готовы коренным образом пересмотреть глобальные правила экономического взаимодействия для создания более благоприятных условий развития слабых стран. Между тем более справедливая ценовая политика, отказ от косвенных ограничений на импорт из этих стран и агрессивного экспорта, вытесняющего местное производство, -- необходимые условия для преодоления экономической отсталости.
Снижение эффективности государственного управления в развитых странах
Кризис государственного управления в развитых странах носит скорее идейный характер. Он проявляется в сужении идеологического спектра и кризисе партийных систем. Это, в свою очередь, ведет к дефициту идей в области внутренней и внешней политики и нарастающей неспособности находить адекватные ответы на возникающие вызовы и угрозы. В ведущих государствах Европы и в США набирает силу тенденция к унификации платформ и идеологий основных политических партий. Идейно-концептуальной конкуренции все меньше, программы соперничающих сил сближаются, что приводит к проведению всеми правительствами вне зависимости от партийной принадлежности некого усредненного курса. Поскольку политическое устройство наиболее влиятельных государств Европы и Северной Америки базируется на фактически двухпартийной структуре, это приводит к идеологической монополии при формальном плюрализме. Сохраняющиеся различия касаются мелких и тактических сюжетов и моделей поведения, но не стратегических направлений политики. Первая причина этого кризиса связана с монопольным положением, которое западная демократия приобрела в мировой идеологии после крушения коммунизма. Возникшая в 1990-е годы иллюзия универсальности политической модели Запада и связанное с этим впечатление «конца истории» (достижение Западной Европой и Соединенными Штатами совершенного типа политической системы) привели к закостенению платформ главных партий. Вторая причина заключается в достижении жителями Запада высокого уровня благосостояния, создании развитых социальных систем и моделей потребления. Это превращает сохранение статус-кво любыми средствами в основной императив политической жизни. Приверженность статус-кво и враждебность по отношению к каким-либо изменениям устанавливают четкие рамки возможного политического и экономического курса. Это накладывает серьезные ограничения на внутреннюю и внешнюю политику США и особенно стран Евросоюза. Возможность применения новаторских решений и ходов, рассчитанных на долгосрочную перспективу, реализацию стратегических задач и программных установок, практически исключается. Внутренняя и внешняя политика стран Запада становится преимущественно реактивной, основанной на сохранении статус-кво и реализации тактических интересов. Примером может служить нынешняя ситуация в Европейском союзе. В условиях конкуренции со стороны Китая, Индии, Соединенных Штатов и Японии, демографического кризиса и замедления темпов роста в самом ЕС социальная модель континентальных государств Западной Европы представляется все менее конкурентоспособной. Но эти страны не в состоянии даже приблизиться к давно назревшим и необходимым реформам. Кризисное состояние политических систем уже привело к экономическому отставанию Евросоюза в мировой экономике, а также к серьезному кризису Европейского союза в целом. Сходная ситуация складывается в США. Растущий дефицит торгового и платежного балансов подрывает нынешнюю экономическую модель, при которой американское общество потребляет больше, чем производит, и кредитует свой уровень потребления за счет внешних заимствований. Постепенное снижение доверия мировых финансовых рынков к доллару обозначает пределы данной модели. Однако ни одна из ведущих политических сил Америки не способна предложить и всерьез реализовать реформы, требующие ограничить уровень потребления. Внешне глобальная политика Соединенных Штатов, проводимая республиканской администрацией Джорджа Буша-младшего после событий 11 сентября 2001 года, выглядит исключением из этой тенденции. Благодаря идейному преобладанию неоконсерваторов Вашингтон впервые за время после второй мировой войны предпринял попытку серьезной трансформации международной системы и коренного переустройства регионов, из которых исходили главные угрозы безопасности.
На деле же эта политика отражала американский внешнеполитический мейнстрим, заключающийся в безусловном закреплении доминирования США в мире. Вместе с тем гегемония США в международной системе за 2001--2006 годы не только не укрепилась, но в значительной мере ослабла, и ни одна из задач, ставившихся администрацией Джорджа Буша, не реализована. Кроме того, серьезно осложнились отношения с Западной Европой -- основным союзником, ухудшился имидж Америки и, как следствие, ее «мягкая сила».
Кризис регулирования международной системы
В кризисном состоянии находятся не только центральные элементы международной системы -- государства, но и система отношений между ними. Ко второй половине 2000-х годов серьезно подорванной оказалась большая часть правил, механизмов и процессов, регулирующих поведение участников международной системы. На нынешнем этапе силовая иерархия в мире относительно стабильна, а США значительно опережают все остальные государства и даже возможные группы государств по комплексному показателю силы. Однако политическое влияние Вашингтона уменьшается. Неспособность Соединенных Штатов отказаться от воплощения в жизнь ряда идеологических догм грозит обвалом политического влияния и ограничением вовлеченности США в мировую политику. Крах американской стратегии в Ираке и на Ближнем Востоке в целом и последующий спешный уход из региона может в корне изменить отношение американского общества к внешней вовлеченности страны. Нельзя полностью исключать частичный отказ Америки от обязательств в Восточной Азии и Европе. При этом упадок американского влияния не будет восполнен подъемом других центров силы. Ни один из альтернативных «полюсов» (ЕС, Китай, Индия, Россия), ни все они вместе не обладают физическими возможностями и желанием выступать гарантами регулирования международной системы, в том числе и в первую очередь в военной сфере, и тем самым компенсировать ослабление Америки. По мере снижения влияния США возникают предпосылки не многополярного, а бесполюсного мира. Разворот этой тенденции вспять может произойти не раньше чем к концу прогнозного десятилетия. Во второй половине 2000-х годов в кризисном состоянии оказались практически все основные многосторонние механизмы принятия решений. Большинство международных институтов, созданных в годы «холодной войны», не справляется с нахождением ответов на новые угрозы и вызовы безопасности, носящие, как правило, трансграничный, дисперсный и сетевой характер. Имеющиеся институты не приспособлены к работе по улучшению государственного управления в развивающихся странах. Перспективы же создания в кратко- и среднесрочной перспективе организаций, специально ориентированных на осуществление государственного строительства в странах, которые сами с этим не справляются, крайне малы. В 2000-е годы оформилась тенденция принимать все большее число решений вне рамок международных институтов, что в значительной мере подрывает легитимность этих решений. Ослабление институтов означает снижение «конституционности» в регулировании международных отношений, что, в свою очередь, уменьшает восприимчивость государств к регулирующим импульсам.
Организация Объединенных Наций
Ярче всего кризис международных институтов проявляется в ослаблении главного многостороннего механизма принятия решений -- Организации Объединенных Наций. ООН стала заложником раскола международного сообщества между державами «золотого миллиарда» и слабыми, деградирующими политически и экономически странами, с одной стороны, и раскола между США и всеми остальными государствами -- с другой. Совет Безопасности ООН -- главный механизм принятия решений по вопросам войны и мира -- остается во второй половине 2000-х годов относительно неэффективным органом, который не отражает реальной расстановки сил в мире после окончания «холодной войны» Генеральная Ассамблея (ГА) ООН, являясь универсальной площадкой глобального диалога, не в состоянии содействовать нахождению ответов на главные угрозы и вызовы международной системы. Прежде всего ввиду доминирования в ГА представителей слабых и деградирующих государств, политические элиты которых осознают, что реальная работа, нацеленная на улучшение госуправления, лишит их нынешних благ и привилегий. Ряд осторожных шагов в правильном направлении все же был сделан. Например, принят «Монтеррейский консенсус», признавший важность государственного управления для развивающихся стран и увязавший предоставление им экономического содействия с шагами по улучшению управления. Тем не менее к середине 2000-х годов ООН не смогла предложить глобальную повестку дня по повышению эффективности управления и государственному строительству в странах Азии и Африки.
НАТО
Во второй половине 1990-х годов создавалось впечатление, что снижение институционального регулирования международной системы из-за ослабления ООН может быть компенсировано усилением Североатлантического альянса. Эта возможность была в осторожных формулировках записана в новой стратегической концепции Альянса 1999 года и тогда же опробована в Югославии. Однако уже в начале 2000-х годов роль НАТО в глобальной системе принятия решений стала снижаться. Причинами стало укрепление односторонних тенденций в американской внешней политике, а также неприятие «оонизации» Альянса Россией, Китаем, Индией, Бразилией и даже рядом «старых» стран -- членов НАТО. Усиление роли Альянса в глобальной системе принятия решений интересовало Соединенные Штаты лишь в той мере, в какой он являлся инструментом реализации внешнеполитической повестки Вашингтона. Ударом по роли НАТО стал отказ США от введения в действие пятой статьи Атлантического договора после событий 11 сентября 2001 года. К 2017 году НАТО вряд ли станет центральным институтом регулирования международной безопасности. Главными причинами являются:
• нежелание европейских стран увеличивать оборонные расходы и вообще участвовать в миротворческих операциях, тем более в длительных миссиях по госстроительству;
• нежелание европейских стран-членов беспрекословно реализовывать внешнеполитическую повестку дня США, отторжение стремления Вашингтона навязывать свою точку зрения, а не вести консультации на равных; конкуренция НАТО и ЕС, подрывающая дееспособность обеих организаций;
• склонность Соединенных Штатов действовать в одностороннем порядке в случае, если добиться поддержки в рамках Альянса не представляется возможным; нежелание Америки подчиняться каким-либо многосторонним структурам, в особенности по вопросам применения силы и командования военными операциями;
• неучастие в НАТО России и ставка Альянса на прием бывших союзников и союзных республик СССР вместо интеграции РФ и западной системы безопасности. Россия сегодня не имеет стимулов содействовать сохранению или укреплению мировых позиций Альянса;
• нежелание усиливающихся стран Азии поддерживать НАТО и проводимые Альянсом операции. Между тем попытки превратить НАТО в глобальный союз безопасности будут продолжаться. Успех или провал этих попыток будет в значительной степени зависеть от исхода операции в Афганистане.
«Большая восьмерка»
Вступление РФ в «Группу восьми» и в особенности российское председательство добавили данному форуму легитимности в развивающихся странах. Принимаемые им рекомендации стали восприниматься в большинстве государств мира более конструктивно, что потенциально способно повысить его эффективность. Обсуждаемые в настоящее время перспективы присоединения к «восьмерке» Китая и Индии создают предпосылки для ее возможного превращения в центральный механизм регулирования международных политико-экономических отношений, а также в институт, который сможет поставить вопрос об улучшении госуправления в развивающихся странах. С другой стороны, расширение «клуба» усилит противоречия, которые уже проявились в его работе после присоединения России. По этой причине «восьмерка» может оказаться парализована так же, как СБ ООН. Отсутствие в «восьмерке» постоянного секретариата (и даже перспектив его появления), а также необязательность принимаемых решений (что вряд ли изменится) означает, что в ближайшее десятилетие группа останется форумом для консультаций наиболее влиятельных стран по отдельным проблемам мировой политики и экономики. Перспективы же ее превращения в институт регулирования жгучих вопросов международных отношений, тем более в их центральный институт, невелики даже в среднесрочной перспективе.
Кризис норм и правил поведения государств
В середине первого десятилетия XXI века сложилась противоречивая ситуация с правилами и нормами, регулирующими поведение участников международной системы. Хотя общее количество норм увеличивается, правила, регулирующие наиболее значимые сферы взаимодействия, разрушаются или теряют силу. В ряде случаев для одной и той же сферы действует сразу несколько противоречащих друг другу правил и норм. В середине 2000-х годов можно с уверенностью говорить о кризисе международного публичного права, преимущественно в части применения военной силы. Ряд положений международного права, базирующегося на Уставе ООН, не соответствует условиям трансграничных сетевых угроз. В этой связи их частичный пересмотр может быть оправдан и будет содействовать росту управляемости международной системы. Однако тот факт, что пересмотр зачастую производится явочным порядком, не принимается большинством (и даже рядом наиболее влиятельных) государств мира и носит весьма противоречивый характер, оказывает негативное влияние. К наиболее значимым правилам и нормам поведения государств, находящимся в кризисном состоянии, относятся:
• Правила принятия решений о применении силы. Согласно международному праву, такое решение правомочен выносить только СБ ООН. Несмотря на сохранение этого положения де-юре, фактически оно регулярно нарушается (Ирак -- 1998 год, Югославия -- 1999 год, Ирак -- 2003 год). Параллельно утверждается норма о том, что решения о применении силы могут принимать и региональные организации коллективной безопасности (НАТО, СНГ, ОДКБ). Наконец, монополия СБ ООН открыто оспаривается США, которые официально заявляют о готовности и намерении применять силу в одностороннем порядке, если это будет диктоваться интересами безопасности Америки.
• Критерии применения силы. Международное право допускает применение силы в целях самозащиты, а также в целях упреждения внешней агрессии, неотвратимость которой очевидна. В 1990-е годы к основаниям для силовой акции добавилось положение о гуманитарной интервенции, однако данный подход не пользуется всеобщей поддержкой. События же 11 сентября 2001 года объективно потребовали дальнейшего расширения правил применения силы, а также пересмотра понятия внешней угрозы и ее неотвратимости. Однако эти соображения не нашли «конституционного» выражения в международном праве. Вместо этого Соединенные Штаты явочным порядком представили доктрину «упреждающих ударов», которая в силу умышленно заложенных в нее уловок и противоречий лишь усугубила кризис правил и норм. Еще более разрушительный удар по критериям применения силы нанесен войной против Ирака 2003 года: акция была предпринята против относительно стабильного государства, не имевшего связей с международными террористическими сетями и не обладавшего на момент военной операции ни ОМУ, ни программами его производства. Те же страны, которые обладали и тем, и другим (КНДР) и при этом были прямо или косвенно связаны с международным терроризмом (Саудовская Аравия, Пакистан), остаются безнаказанными.
• Отсутствие универсального определения международного терроризма. Наблюдается вакуум «конституционных» правил и норм поведения в отношении международного терроризма. Вероятность преодоления этого вакуума к 2017 году крайне мала, поскольку разные страны подходят к этому явлению противоположным образом. То, что для одних является международным терроризмом, другие понимают как национально-освободительную борьбу и т. д.
• Проблема суверенитета. В середине 2000-х годов в международных отношениях отсутствует общее понимание того, что представляет собой государственный суверенитет, каковы его критерии и насколько он абсолютен. Очевидно, что угрозы, связанные с неэффективностью и слабостью государственного управления, требуют серьезного пересмотра традиционного понимания суверенитета как безусловного и абсолютного атрибута каждого государства, ограничивающего внешние вмешательства в его внутренние дела. С другой стороны, четкие критерии ограничения государственного суверенитета, кроме как допущение государством гуманитарной катастрофы, отсутствуют. Нет каких-либо стандартов, регламентирующих, какая степень государственной слабости или несостоятельности допускает внешнее вмешательство, в том числе вооруженное, а какое нет.
Перспективы к 2017 году
Вероятность легитимной и «конституционной» адаптации системы правил и норм к современным условиям до 2017 года крайне мала. Подходы стран «золотого миллиарда», с одной стороны, слабых и деградирующих государств -- с другой, и, наконец, США к тому, в какую сторону должны развиваться данные правила и нормы, принципиально различны. Если для одних признание государственного суверенитета напрямую зависит от устойчивости и жизнеспособности того или иного государства, то для других он является неотъемлемой и изначально данной категорией. Для США же суверенитет вообще зачастую ставится в зависимость от того, насколько про- или антиамериканскую политику проводит тот или иной режим.
Превалирующей тенденцией развития современной международной системы является снижение ее управляемости. Число конфликтов, как внутригосударственного, так и межгосударственного характера, увеличивается, при этом международное сообщество не в состоянии как-либо противостоять этому. Эффективность миротворческих операций, а также мер, направленных на предотвращение конфликтов и вооруженных столкновений, снижается. В целом вероятность того, что в среднесрочной перспективе тенденция к деградации международной управляемости будет переломлена или обращена вспять, незначительна. Нельзя полностью исключать сценарий, при котором тенденции к большей управляемости все-таки возьмут верх. Однако перед этим международной системе, скорее всего, придется пережить серьезные кризисы, фарсовую «холодную войну», обострение торгово-экономических отношений. Если же негативные тенденции возобладают и к концу прогнозного периода, нельзя исключать сползания человечества к серии масштабных военно-политических кризисов.