Россия как окрестность Москвы

Чрезмерная централизация становится тормозом развития государства

Игорь Алексеевич Макаров – преподаватель кафедры мировой экономики НИУ ВШЭ, стажер-исследователь Центра комплексных европейских и международных исследований.

У значительной части российского общества и элиты существует убеждение, что подавляющая часть субъектов Федерации, за исключением лишь нескольких сырьевых регионов, не способна развиваться без помощи федерального Центра. 

Такой взгляд – логичное продолжение советского подхода к развитию регионов. Он не был развенчан за период бурных региональных экспериментов 1990-х и потому по-прежнему определяет нашу региональную политику. Он был удобен для федеральных элит в период, когда высокие нефтяные цены были достаточны, чтобы обеспечивать рост уровня жизни и поддерживать стабильность на всей территории страны. Развитие регионов как отдельная грань жизнедеятельности государства в нулевые годы полностью игнорировалось. Веер целевых программ (Калининградская область, Чечня, Ингушетия, Сибирь и Дальний Восток, Курильские острова) имел реактивный характер и исключительно политические обоснования. А ключевой Закон «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», действующий до сих пор, подписан еще в период первого президентства Б.Н. Ельцина. 

Что, кроме мегапроектов? 

Тем не менее даже сейчас, когда все очевиднее конечность прежней модели развития, потенциал регионов в значительной степени не замечается. На бесконечных совещаниях, призванных найти способ остановить замедление экономического роста, слово «регионы» зачастую даже не звучит. Отсутствует региональный раздел в итоговой версии «Стратегии 2020», а в программных статьях и указах президента эта тематика ограничивается упоминанием необходимости ускоренного развития Сибири и Дальнего Востока. 

Но все же потенциал у российских регионов есть, что уже доказано несколькими яркими примерами. Калужская область за счет создания автомобильного кластера, основанного на привлечении иностранных инвесторов, превратилась в один из наиболее динамично развивающихся регионов страны. Ленинградская и Калининградская области сумели добиться экономического рывка за счет создания благоприятного инвестиционного климата и использования преимуществ своего географического положения (это российские «окна в Европу»). Белгородская область – за счет грамотного сочетания качественного человеческого капитала, плодородных земель и полезных ископаемых. Сахалинская, использовав возможности привлечения зарубежных инвестиций для освоения нефтяных запасов в рамках соглашения о разделе продукции, показывает сейчас максимальный для России ВРП на душу населения. Отчасти воспользовались потенциалом проводимых на их территории крупных федеральных мероприятий Приморский край (Саммит АТЭС во Владивостоке в 2012 году), Краснодарский край (Олимпиада в Сочи в 2014 году) и Татарстан (Универсиада в Казани в 2013 году). 

В целом же историй регионального прорыва для огромной России по-прежнему критически мало. Даже достигнутые успехи относительно скромны. Кроме того, они не являют собой начало подлинной регионализации хотя бы потому, что были обеспечены активным вмешательством Москвы. Потому как сегодня лидеры по привлеченным инвестициям – это либо столицы (Москва и Санкт-Петербург), либо сырьевые регионы (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), либо регионы с мегапроектами, развиваемые преимущественно за счет федеральных вложений (Татарстан, Приморский и Краснодарский края). 

Большинство экспертов считает, что подобная модель регионального развития не может способствовать развитию регионов и всей страны. 

Скромная ода вертикали 

Пока все разговоры о модернизации российской модели взаимоотношений Центра и регионов вращаются вокруг поиска оптимальной точки на шкале «централизация–децентрализация». Это обусловлено в первую очередь присутствием в недолгой истории современной России обоих полюсов этой шкалы.
Децентрализация 1990-х была пугающе близка к анархии и грозила закончиться распадом страны. Пришедшая ей на смену централизация, негибкая и препятствующая динамизму, достигла к настоящему времени пика своей неэффективности. 

Надо, впрочем, понимать, что децентрализация, вылившаяся в «воинствующий федерализм» 1990-х, не была внятной концепцией региональной политики как таковой, а стала лишь следствием и отражением хаоса и неуправляемости всей постреволюционной общественной жизнью страны. Обращение В.В. Путина к централизму было во многом вынужденным – установление дисциплины в отношениях регионов и Центра стало необходимым условием сохранения страны. 
В связи с этим была осуществлена ревизия регионального законодательства, которое привели под единый стандарт. Следующей мерой стала исполнительная вертикаль – от создания федеральных округов и постов полномочных представителей президента до отмены выборов губернаторов. Эти меры наряду с улучшением экономической ситуации в стране позволили если не решить, то хотя бы смягчить ключевые проблемы в отношениях Центра и регионов в те годы. 

В целом Россия – страна, где относительно высокая степень централизации необходима. Это связано в первую очередь с вынужденно масштабным перераспределением финансовых ресурсов через Центр. Такое распоряжение деньгами вызвано несколькими причинами. 

1. На обширных территориях (прежде всего на северо-востоке), где плотность населения менее 0,5 чел. на кв. км, развитие нормальной экономической деятельности, генерирующей доходы, невозможно. А финансировать развитие инфраструктуры и выполнять социальные гарантии необходимо. 
2. Природные богатства распределены крайне неравномерно (например, 64% российской нефти и 91% российского природного газа добывается в Тюменской области). Это объясняет «незаслуженные» различия в налогооблагаемой базе регионов и вызывает необходимость централизации фискальных поступлений. 
3. Несмотря на то, что прямая военная угроза России беспрецедентно невелика, она не равна нулю. Поэтому ввиду огромной территории требуется поддержание в ряде регионов оборонной инфраструктуры двойного назначения. А это также повышает уровень вмешательства Центра в дела регионов. 

И тем не менее сейчас централизация достигла такого уровня, что не может больше обеспечивать не только эффективность, но и управляемость регионами страны. Они не просто перестали быть инициативными субъектами государственной политики. Все чаще они теряют способность быть даже эффективными исполнителями инициатив Центра. 

Назначаемые губернаторы отличаются от избираемых тем, что нередко не в силах найти компромисс с местными элитами. А их слабая легитимность в глазах населения превращает назначенцев в бояр, пришедших из Москвы на кормление. 

Индекс одобрения деятельности губернаторов, достигнув своего максимума на пике «тучных лет» в 2007–2008 годах, с тех пор значительно снизился. Вместе с ним упала и вера в систему назначений. Если в 2000-м лишь 11% населения выступали за прямые выборы губернаторов, то в 2013-м уже 68% респондентов высказались в пользу демократических процедур. При такой динамике общественных настроений консолидации элит и общества и качественного движения вперед назначаемые губернаторы добиться не могут. 

Кроме того, непрозрачная система назначений нередко приводит на губернаторские кресла людей, слабо заинтересованных в реальном развитии региона. При этом оценивать их работу ввиду отсутствия выборных механизмов чрезвычайно сложно. Не раз предпринимаемые попытки Центра выстроить систему такой объективной оценки наталкиваются на непреодолимые препятствия, связанные с многообразием регионов и невозможностью примерять одни и те же критерии для всех. 

Теоретически оценка труда губернаторов могла бы возлагаться на полпредов. Но поручение ее одному лицу означало бы лишь повышение субъективности и непрозрачности. В сегодняшней системе идея иметь полпредов президента в федеральных округах потеряла всякий смысл. Неудивительно, что на эти посты все чаще назначаются случайные фигуры, а сам институт теряет значение. 

Необходимость децентрализации, вероятно, осознается властями. Свидетельство этому – возвращение губернаторских выборов, произошедшее в 2012 году. Однако проблем российского федерализма один лишь этот шаг не решит. Необходим комплекс мер по увеличению гибкости регионального управления, которое заработает лишь при передаче региональным властям больших полномочий вместе с ресурсами для их реализации. 

Мытари могут помешать 

Такая передача затруднена особенностями российской налоговой системы. Налоговая база по НДПИ и НДС, которые составляют основу налоговых доходов консолидированного бюджета, распределена крайне неравномерно. В связи с этим высокий уровень перераспределения через Центр в текущей налоговой системе неизбежен.

Теоретически можно полностью передать регионам налог на прибыль и налог на недвижимость, но это повысит бюджетную обеспеченность регионов лишь незначительно. В реальности необходима полноценная реформа государственной налоговой системы. Предлагаемые в последнее время дополнительные налоги на потребление (прежде всего налоги на роскошь и акцизы) необходимы, но с точки зрения децентрализации бесполезны, так как налоговая база по ним сконцентрирована в ведущих регионах. Есть определенный потенциал увеличения собираемости налогов. Однако ключевым должно стать построение устойчивой системы перераспределения налоговых доходов таким образом, чтобы обеспечить заинтересованность в сборе налогов в регионах-лидерах и одновременно избежать чрезмерной дивергенции регионов с точки зрения бюджетной обеспеченности. В западноевропейских странах (Великобритания, Германия) опыт построения подобных систем имеется, однако это весьма сложная работа. Она может растянуться на десятилетия, особенно с учетом того, что многие расходы бюджета сейчас проавансированы на много лет вперед. 

Вместе с регионализацией необходима и муниципализация: разгрузка региональных властей посредством передачи части их полномочий (вместе с финансированием) на муниципальный уровень. Дееспособная система местного самоуправления – ключевой элемент системы сдержек и противовесов в региональной политике, без которого эффективная децентрализация едва ли возможна. В идеале местное самоуправление должно стать и школой подготовки региональных и национальных политиков, и средством воспитания граждан. Однако в отношении муниципализации проблема финансирования стоит еще более остро. На настоящий момент критерию самоокупаемости соответствуют не более 2–3% всех муниципалитетов страны. 
И все-таки потребность в децентрализации полномочий и ответственности в стране назрела. В то же время ее нельзя считать панацеей. Разрешив одни проблемы, децентрализация породит другие. Так, нарастающее расхождение регионов в результате децентрализации неизбежно. После десятилетия конвергенции это может являться для России серьезным вызовом. Наравне с точками роста возникнут «черные дыры», где власть будет не только неэффективна, но и криминогенна. В некоторых неконкурентоспособных регионах будет наблюдаться падение уровня жизни. Кое-где возможно значительное нарастание недовольства региональной властью. В таких случаях, возможно, потребуется возврат к ручному управлению в ряде субъектов Федерации. Так или иначе, без таких неизбежных побочных эффектов реализация потенциала регионов как точек роста невозможна. 

Где вы, точки роста? 

В европейской части России значительный потенциал роста вызывает сомнение. Развитие здесь производств с ориентацией на экспорт в ЕС малоперспективно: страны Евросоюза едва ли будут демонстрировать высокий спрос на российские товары (кроме энергетического сырья) в связи с рецессией и постепенным заполнением основных ниш азиатскими компаниями. В течение какого-то времени возможно (и желательно) создание в Центральной России зарубежных производств, ориентированных на внутренний рынок (успешным примером этого стал автомобильный кластер Калужской области). Однако наращивание внутреннего потребления не может продолжаться бесконечно – экономический рост в России затормаживается. 

Теоретически точкой роста мог бы быть юг европейской части России, где потенциал туризма и сельского хозяйства действительно огромен. Однако проект модернизации, предложенный в концепции «Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года», уже успел провалиться. 

В бывшем эпицентре нестабильности – Чечне удалось обеспечить относительную безопасность, однако в Ингушетии, Дагестане, Кабардино-Балкарии до сих пор продолжаются теракты. Флагман кавказской модернизации госкорпорация «Курорты Северного Кавказа» погрязла в коррупционных скандалах. В управлении исламскими регионами все более широко распространяются несовместимые с модернизацией традиционалистские элементы. Они удобны и Центру (оправдывающему ими свою неспособность что-то поменять), и республиканским элитам как обоснование статус-кво – огромных финансовых вложений в регион, которые не окупятся даже в долгосрочной перспективе. На этом фоне растет напряженность между исламскими республиками, с одной стороны, и Ставропольем и Краснодарским краем – с другой. На Кубани с согласия и даже при поддержке региональных властей нарастает казацкий национализм. Пока напряженность смягчается щедрым финансированием края в связи с подготовкой к Олимпиаде. После ее окончания и этот конфликт может перейти в открытую фазу. Экономический рывок в таких условиях крайне затруднителен. 

В связи с отсутствием видимых перспектив прорыва в европейской части страны поворот российской экономической, внешней и региональной политики на Восток, к стремительно развивающейся Азии, выглядит очевидным ходом, причем уже значительно запоздавшим. Главным действующим регионом в прорыве в Азию должны стать Сибирь и Дальний Восток. Повышенное внимание к ним со стороны властей уже налицо. Важную роль в этом сыграл саммит АТЭС, хотя появившиеся в связи с ним возможности развития региона были использованы в недостаточной степени. 

Поиск идет на Восток 

В настоящее время наиболее дискуссионными являются два вопроса в отношении государственной политики по развитию Сибири и Дальнего Востока. 
1. Вопрос отраслевых приоритетов. Пока на государственном уровне в качестве приоритета рассматривается лишь энергетика. Энергетические проекты необходимы, но не могут и не должны лежать в основе. Во-первых, они генерируют минимальные положительные эффекты для региона. Во-вторых, возможности сбыта энергоресурсов на азиатских рынках ограниченны в связи с ориентацией государств региона на диверсификацию энергетических поставок. 
В предложениях Валдайского клуба (они содержатся в докладе «К Великому океану, или Новая глобализация России», опубликованном в 2012 году) акцент предлагается сделать на развитии отраслей, спрос на продукцию которых в странах Азии растет наиболее динамично. Это водоемкие товары, потребность в которых в регионе обуславливается обостряющимся дефицитом пресной воды. В первую очередь это относится к продукции сельского хозяйства. Китай, Корея, Япония и страны Юго-Восточной Азии уже не могут обеспечить себя им самостоятельно. Перспективны также производство химического волокна, лесопереработка, целлюлозно-бумажная промышленность. По каждой из этих отраслей в Сибири и на Дальнем Востоке имеется значительный потенциал. Все перечисленные производства основаны на использовании природных ресурсов, однако имеют существенную наукоемкую составляющую. Ее развитие возможно силами мощных научных центров Западной Сибири и с привлечением зарубежных инвестиций. Ведущие азиатские страны заинтересованы в соответствующих вложениях уже сейчас. 

2. Вопрос организационной формы управления поворотом на Восток. Изначально для приоритетного развития региона предполагалось создание государственной корпорации развития Сибири и Дальнего Востока, но от этой идеи было решено пока отказаться. Корпорация могла бы мобилизовать ресурсы для интенсивного развития региона. Однако в ее рамках сложно было бы добиться достаточной прозрачности. Замкнутость всех крупных и даже средних бизнес-проектов на одном учреждении потенциально могла бы привести к неэффективности и отпугиванию коммерческих инвесторов. В результате выбор был сделан в пользу создания Министерства по развитию Дальнего Востока. На настоящий момент, однако, оно обладает непонятным набором функций и полномочий. Основным результатом деятельности министерства стала государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». К ней, однако, еще на этапе подготовки накопилось множество вопросов. В итоговом компромиссном варианте программа фактически превратилась в план строительства инфраструктуры в регионе. Само по себе это важно, но недостаточно. 

Логичным дополнением к программе должно стать выделение особых зон со специальными налоговыми режимами, направленными на привлечение бизнеса, в том числе и иностранного. Другим вариантом может быть передача субъектам Федерации полномочий по самостоятельному созданию таких зон. Она, однако, невозможна без налоговой децентрализации. 

Важным шагом должно стать открытие восточной части России (в первую очередь Забайкалья) для иностранных инвестиций, в том числе в таких секторах, как развитие инфраструктуры и разработка недр. Опыт реализации соглашений о разделе продукции на Сахалине демонстрирует, что совместные с иностранными компаниями проекты вполне могут дать толчок развитию региона. Усилиями лишь российского бизнеса прорыва добиться не удастся. В то же время конкуренция с иностранными предприятиями подстегнет российские госкомпании к повышению эффективности своей деятельности. 

Поворот на Восток может и должен сыграть важную роль в складывании новой модели взаимоотношений Центра и регионов. Это не только проект, способный придать импульс застоявшемуся российскому обществу. Помимо всего прочего это еще и признание того, что будущее России должна творить не Москва.  

Опубликовано в Независимой газете от 24.09.13